Las relaciones y la gestión intergubernamentales

Las relaciones y la gestión intergubernamentales

Por: ROBERT AGRANOFF – Universidad de Indiana.

La creciente implicación de los empleados públicos en los asuntos intergubernamentales Muchos expertos en temas gubernamentales consideran que las negociaciones e interacciones entre las diferentes unidades de gobierno deben ser llevadas a cabo por especialistas: equivalente en el campo de los asuntos nacionales a la labor realizada por los diplomáticos en las relaciones internacionales. Según este punto de vista, las personas que trabajan en la jefatura del ejecutivo y en los principales ministerios del Gobierno, como, por ejemplo, el Ministerio del Interior, son las encargadas de “las relaciones de campo” con los gobiernos regionales/provinciales y locales. Estos “generalistas”`se ocupan de los problemas derivados de trabajar en los límites competenciales de los gobiernos. De hecho, nada podría alejarse más de la realidad, ya que existe un gran número de responsables de agencias gubernamentales que mantienen contactos regulares con funcionarios de otros gobiernos. Hace tiempo, Fesler (1962) sostenía que el dominio de los especialistas a la hora de negociar con otros gobiernos estaba dando paso a vínculos establecidos directamente por las agencias funcionales, dado que los gobiernos no sólo habían crecido, sino que se habían convertido en unidades cada vez más interdependientes. A lo largo de la segunda mitad de este siglo, la expansión del Estado de Bienestar a nivel nacional y subnacional –la salud pública y el bienestar social, la promoción y el desarrollo económico, la protección del medio ambiente y de los recursos naturales, la protección y justicia social– ha ido creando gobiernos menos compartimentados. Como consecuencia de esto, una parte del repertorio utilizado por los responsables actuales incluye el entendimiento de las relaciones intergubernamentales (RIG) y la práctica de la gestión intergubernamental (GIG).

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II. El concepto de las relaciones intergubernamentales La noción de las relaciones intergubernamentales sigue, en su sentido más básico, la definición propuesta por William Anderson (1960). A saber: “un importante contingente de actividades o interacciones que tienen lugar entre unidades de gobierno de todo tipo y nivel territorial de actuación”. Anderson hace referencia al sistema federal vigente en los Estados Unidos de América, donde surge este concepto en la década de los años treinta. El concepto de las RIG resulta más fácilmente comprensible a la vista de los cinco rasgos distintivos señalados por Wright (1988) para el caso de los Estados Unidos. aunque parecen tener una aplicación más amplia. En primer lugar, las RIG trascienden las pautas de actuación gubernamental constitucionalmente reconocidas e incluyen una amplia variedad de relaciones entre el nivel nacional y el local, entre el nivel intermedio (estatal, regional o provincial) y el local, y/o entre las distintas unidades de gobierno local (Wright. 1988). A este repertorio deberíamos añadir las unidades monofuncionales de gobierno, empresas públicas, organizaciones sin ánimo de lucro y organizaciones parapúblicas o “quangos”, (término con el que son conocidas en Reino Unido), que actúan en las fronteras del sector público (Peters, 1988). Por ejemplo, el estudio de Sharkansky 1979 sobre las empresas públicas en Australia e Israel considera que dichas entidades se encuentran influenciadas por sucesos políticos similares a los que influyen en las organizaciones gubernamentales. El número de unidades de gobierno involucradas en las RIG parece estar creciendo y, si tomamos en consideración el hecho de que dentro de cada una de ellas pueden estar implicados diversos segmentos organizativos funcionalmente especializados, el número total de conexiones puede resultar asombroso.

III. El Gobierno multiorganizativo en los sistemas unitarios y federales Los expertos sostienen, cada vez más, que, a pesar de sus diferencias en el plano legal, no media una gran distancia entre los sistemas federales y los unitarios. Ambos modelos muestran tendencias similares en sus pautas de funcionamiento. No obstante, debido a que el marco constitucional supone una diferencia, 4 resulta necesario mantener algunas distinciones. Los sistemas federales unen entidades menores en un gran sistema político mediante la distribución y garantía del poder entre los gobiernos constituyentes y generales de una forma diseñada para proteger la existencia y autoridad, tanto de los sistemas nacionales como de los subnacionales (Elazar, 1987). Por otra parte, los estados unitarios otorgan la autoridad dominante al gobierno nacional o central y las concesiones constitucionales de poder a los gobiernos subnacionales que representan una función directa de autoridad nacional. Sin embargo, múltiples prácticas como la elección de los órganos subnacionales, la división de funciones, la distribución de los impuestos y los equilibrios políticos, existen en ambos sistemas. En cualquier caso, parece conveniente examinar las fuerzas de convergencia que afectan a las RIG.

1. Las relaciones fiscales intergubernamentales Algunos expertos contemplan estas relaciones fiscales como la esencia de las RIG debido, en parte, a que los datos fiscales suelen estar más disponibles y, en parte. en función de su planteamiento “económico” en lo que se refiere al gobierno. Si bien no cabe duda de que la relación fiscal es fundamental, se demostrará que las determinaciones políticas y administrativas representan un medio importante para lograr una mayor comprensión de las RIG. En cualquier caso, las relaciones fiscales intergubernamentales son de gran utilidad en la determinación de los parámetros que caracterizan a los sistemas interdependientes.
2. Las subvenciones intergubernamentales Dos de las tres clases de subvenciones –las de con fines específicos y en bloque– son condicionales y potencian una mayor interdependencia. Se han llevado a cabo algunos trabajos de análisis de las distintas subvenciones que se ofrecen a los gobiernos subnacionales y los tipos de programas y vínculos políticos que crean. Pero dicho estudio tiende a centrarse en un solo país (Dente y Kjellberg. 1988; Galligan y Walsh, 1990; Page y Goldsmith, 1987). Otros estudios han examinado de una forma comparada el impacto presupuestario de las subvenciones intergubernamentales (Gramlich, 1987). Desafortunadamente, se han realizado más análisis transnacionales respecto a las áreas del gasto y crecimiento gubernamentales (Rose, 1984) que respecto a los sistemas de subvenciones.

Existen también factores políticos relativos a las subvenciones que los empleados públicos han de tener en cuenta. por ejemplo:

1) El impacto de las subvenciones sobre los programas políticos de los gobiernos subnacionales.

2) El impacto sobre las elecciones subnacionales de las reivindicaciones enfrentadas.

3) El impacto sobre el papel e influencia de los especialistas de programas frente a los generalistas de programas.

4) Las consecuencias de los poderes de los funcionarios nacionales respecto a la revisión, vigilancia y aprobación de las actuaciones subnacionales.

5) El impacto de las elecciones relativas a la programación.

6) El papel de las subvenciones como generadoras de conflicto y de cooperación (Wright, 1988). Muchos de estos temas se discutirán a continuación en los siguientes apartados. C.

La regulación intergubernamental La actividad reguladora constituye otro instrumento ampliamente utilizado. La actividad reguladora se refiere al conjunto de acciones realizadas por los gobiernos centrales, o de nivel superior, que establecen normas destinadas a influir en la conducta de los gobiernos subnacionales/subordinados. Si bien la regulación es un tema político universal, ha representado un problema más bien analítico en los Estados Unidos. Las regulaciones en los Estados Unidos tienen muchas formas en:

1) La prioridad total o parcial de la actividad regulatoria subnacional previa.

2) Los requerimientos de los programas que están vinculados a las subvenciones.

3) Las normativas condicionantes que vinculan una actuación a la ayuda financiera nacional. 4) Las disposiciones para que un gobierno subnacional no se dedique a ciertas actividades. 5) Los requerimientos de prestación de servicios que representan “costumbre y cultura”, pero que no se contemplan en leyes (Zimmerman, 1993).

1. Las estructuras gubernamentales ¿Por qué nos interesan las estructuras gubernamentales? Porque, como mantienen James March y Johan Olsen (1984), las instituciones gubernamentales son importantes para la configuración de las pautas de interacción social. Por tanto, un considerable número de estudios comparativos ha examinado las estructuras de los departamentos ejecutivos, los modelos de sistemas de gobierno (sistemas de partidos, ejecutivas, distribución del poder) y la maquinaria de gobierno (capacidades burocráticas, entorno institucional de planificación, características sociales relativas al gobierno). El marco utilizado por Peters (1988) parece ser el de mayor utilidad, ya que se centra en la extensión, la centralización, la jerarquía y la participación como principales categorías de análisis. Como se ha comentado previamente, el factor más importante para las RIG es el número creciente de ministerios nacionales envueltos en los programas que implican a las agencias homólogas de los niveles de gobierno intermedio y local.
2. Las fuerzas políticas Obviamente, hay muchas fuerzas políticas que influyen en la forma en que los empleados públicos interactúan con los representantes de otros gobiernos. De hecho, las actuaciones de los funcionarios son tan susceptibles de ser políticas como de ser legales, económicas o administrativas. Por tanto, factores como son la utilización del cargo electo de un político, su ideología política, el control del partido político, la influencia militar, las intervenciones de los grupos de presión y los movimientos subnacionales étnicos, podrían ser aspectos importantes a la hora de entender las RIG en un país concreto. R. A. W. Rhodes y Vincent Wright (1987) proponen un marco interesante para el análisis político que se refiere a la valoración política de las RIG como una comparación de los entornos de gobiernos nacionales. Aunque es ciertamente difícil generalizar entre los distintos países, estos autores pudieron identificar tres importantes factores políticos unificadores de interés general: la estructura institucional o legal, la ideología de las elites centrales y el sistema de partidos. Parece importante que todos los empleados públicos tengan en cuenta estos tres factores.
3. Las acciones burocráticas y las comunicaciones intergubernamentales Puesto que las acciones predominantes de las RIG son las actuaciones de los empleados públicos que intentan llevar a cabo programas, estos comportamientos se han convertido en su elemento esencial. Anderson (1960) considera que “los seres humanos desempeñando sus funciones públicas son los determinantes reales de cuáles serán las relaciones entre las unidades de gobierno. Por consiguiente, el concepto de relaciones intergubernamentales tiene que formularse básicamente en términos de relaciones humanas y conducta humana”.

Los papeles técnicos desempeñados por los empleados del gobierno central en las RIG constituyen otro importante elemento de actuación. Fesler (1962) ha trazado la evolución del agente de campo desde el generalista político hasta el gestor especialista. Los especialistas aparentemente tienen tres funciones primordiales: la responsabilidad por la política global y las directrices generales, la coordinación de programas y el control sobre los gastos (Webb y Wistow, 1980). Las llamadas “relaciones o lazos de confianza” vinculan burocráticamente a los actores de las RIG (Breton y Wintrobe, 1982; Dupuy, 1985). Estos vínculos funcionales suelen nutrirse de:

1) Los valores y vocabulario comunes.

2) La relativa autonomía departamental a nivel del gobierno central para adoptar decisiones intergubernamentales clave.

3) Las relaciones de confianza producidas a raíz de continuos contactos.

4) Los efectos distributivos de las subvenciones que amplían el alcance de los programas, mejoran las carreras burocráticas y “atan” los compromisos de recursos u otras consideraciones.

5) La representación de intereses especiales a través de los vínculos asociativos de los empleados públicos.

Los papeles que suponen la fijación de directrices para las políticas constituyen un marco para la clase de controles nacionales que imponen los funcionarios expertos en muchas ocasiones. El esquema ideal identificado por Webb y Wistrow (l980) en referencia a los servicios sociales británicos ofrece un ejemplo útil para entender estos papeles: Los objetivos profesionales y de servicio. Las teorías y los conocimientos actuales sobre los problemas sociales, Las implicaciones de estas teorías en la elección de productos a ofrecer y en la práctica profesional. Las normas profesionales. La conciliación de la escasez de recursos con el ejercicio de la responsabilidad pública ante los ciudadanos (fundamentalmente a través de la investigación de los errores y desastres). Las prioridades entre los grupos de clientes (no sólo debido a la presión demográfica de la tercera edad). 12 Las prioridades entre los tipos de prestación de servicios y la intervención. La compatibilidad local de los servicios sociales a particulares con la planificación del servicio de salud pública (controlado, al menos nominalmente, por el DHSS. Ministerio de Salud). La compatibilidad con otros servicios estipulados por ley (por ejemplo, la vivienda y la educación) y con la provisión voluntaria e informal. Los autores creen en este caso que el Ministerio Nacional de Salud y Servicios Sociales debe proporcionar unas directrices u orientaciones relativas a estos temas dada la gran incertidumbre existente sobre los objetivos y prioridades, y dada la creciente interdependencia entre los niveles de gobierno.

1. Centralización y descentralización Aunque podría considerarse como un tema en sí mismo, ciertos aspectos de este área tan investigada están directamente relacionados con el funcionamiento de las RIG. En un trabajo clásico sobre el tema, B.C. Smith (1985) define la descentralización tanto como un factor que invierte la concentración del poder (político y administrativo) en un solo centro como uno que la confiere a los niveles inferiores de la jerarquía territorial o a otras instituciones políticas o administrativas. Como sostiene Smith, la descentralización se emprende por muchas razones; puede ser una respuesta a demandas políticas localizadas para disponer de una mayor autonomía, para permitir y/o albergar diversas políticas, para conseguir una mayor eficacia en la planificación y administración, para agrupar demandas en una base más eficiente, económicamente hablando, o para fortalecer la responsabilidad política, o también para proporcionar terrenos de formación o laboratorios de democracia.
2. La gestión intergubernamental La gestión cotidiana de los asuntos entre los gobiernos es un componente de las RIG que está cobrando una progresiva relevancia. Hesse (1987), por ejemplo, se refiere al sistema alemán no sólo como un sistema con múltiples interconexiones y un alto grado de interdependencia, sino también con un funcionamiento basado en procesos de cooperación y coordinación. El estudio de Agranoff sobre los Estados Unidos (1986) se centra en la importancia de las rutinas de los empleados que trabajan en los márgenes de sus gobiernos, haciendo modificaciones y ajustes para intentar que los programas funcionen. Watts (1991) vincula la innovación canadiense de combinar las instituciones federales y parlamentarias a las amplias interacciones entre los distintos gabinetes, o “federalismo ejecutivo”, como una característica destacada de las RIG. El federalismo ejecutivo se refiere a los procesos de negociación entre los gobiernos que han sido realizados para sus ejecutivos, particularmente por los primeros ministros, otros ministros y profesionales de la administración pública encargados de las relaciones intergubernamentales. La prevalencia de estos comportamientos ha conducido a los observadores a preguntarse si la presente no es una era de gestión intergubernamental (GIG), una fase nueva de las RIG (Wright, 1984).

VII. Enfoques y técnicas de la GIG Los gestores públicos, tanto los que trabajan en gobiernos locales o regionales como los empleados en el Gobierno Central, desempeñan un papel clave en implementación de programas intergubernamentales. Este apartado se centrará en el ámbito de actuaciones de los gestores mientras llevan a cabo la GIG. Según Rosenthal (1984), la GIG es diferente porque la responsabilidad de realizar un servicio o garantizar su cumplimiento generalmente incumbe a una organización, pero su consecución corre a cargo de otras.

1. Planificación estratégica, liderazgo y visión. Para lograr modificar de algún modo los contextos de las políticas y los recursos externos, un gobierno o agencia gubernamental ha de conocer en primer lugar dónde está y “hacia dónde le gustaría dirigirse en un futuro”. Como mantiene John (1991), cada comunidad (o agencia) tiene sus líderes, pero no todos los líderes poseen las capacidades necesarias para sacar provecho de todas las ideas y recursos que ofrece su propia comunidad (o agencia) y el entorno exterior. Una exposición a diferentes pruebas de capacidad (cómo dirigir una reunión, gestionar un conflicto, aprender sobre diferentes enfoques técnicos y programas y ayudar a los líderes locales a establecer contactos en las capitales de provincia o de estado y en la capital del país) contribuye a desarrollar capacidades importantes.

Hay algún momento determinado en que un gobierno o agencia se encuentra ante la necesidad de trazar un rumbo de futuro o que contemple alguna forma de regeneración que incluya planteamientos y actuaciones estratégicas. Como dijo una vez uno de los grandes jugadores de hockey sobre hielo, Wayne Gretsky. “Yo siempre me dirijo hacia donde estará el disco”, Bryson (1988) expone un enfoque clásico:

1. Iniciar y acordar un proceso de planificación estratégica.
2. Identificar los mandatos organizativos.
3. Clarificar la misión y los valores organizativos.
4. Evaluar el entorno externo: las oportunidades y las amenazas.
5. Evaluar el entorno interno: los puntos fuertes y débiles.
6. Identificar los problemas estratégicos que afectan a una organización.
7. Formular estrategias para tratar los problemas.
8. Si establecer una visión organizativa efectiva orientada hacia el futuro.

B Contactos entre los empleados públicos Una fase decisiva que suele venir tras la formulación de una visión u orientación futura supone el establecimiento de las conexiones apropiadas con otros gobiernos, al buscar asistencia para acometer la visión y planificación generada internamente. Varios estudios realizados en los Estados Unidos a nivel de gobierno local destacan la importancia central de trabajar con las agencias estatales (Finsterbach et al., 1990; Pulver, 1986; Rubin, 1986: Walzer. 1991). Y uno de ellos (Finsterbach et al.) señalaba este enfoque como uno de los de más éxito a la hora de conseguir resultados favorables. El estudio de Tarrow (1977) sobre el liderazgo local en Francia e Italia también resalta la importancia de establecer contactos directos. Los alcaldes con vocación empresarial, que mantenían contactos regulares con el gobierno central, recibían un porcentaje per cápita más elevado para presupuestos locales de su gobierno nacional. En Italia, en concreto, “los créditos y proyectos financiados por el Estado” se consideraban como las recompensas por sus contactos intergubernamentales.

1. Influencia de los recursos intergubernamentales y privados Las subvenciones directas, los préstamos, los bonos de rentas. las exenciones de impuestas u otros mecanismos de financiación concertados por los gobiernos nacionales y regionales han experimentado un fuerte aumento y comportan más condiciones hoy en día (Eisinger. 1988). Casi siempre requieren que el gobierno receptor disponga alguna forma de participación financiera en el proyecto. Como afirman Ross, J Friedman (1990), el concepto de gobierno contemporáneo utiliza técnicas de intervención e influencia para atraer recursos del sector privado y combinarlos con los recursos públicos. Esto lleva a las agencias gubernamentales nacionales e intermedias a “abandonar su papel de suministrador directo en favor de enfoques que estimulen a otras organizaciones a asignar sus recursos para suministrar el bien o servicio demandado”.
2. Fomento de la capacidad Es fundamental, en el campo de la RIG, poder crear y aumentar la capacidad gubernamental. El desarrollo de la capacidad implica que un gobierno puede: prever ejercer influencia sobre los cambios: adoptar decisiones políticas informadas e inteligentes: captar, absorber y gestionar recursos. y evaluar actividades actuales a fin de orientar la acción futura (Honadle, 1981). Se espera que los gobiernos con mayor capacidad mejoren la gestión de sus programas intergubernamentales. El aumento de la capacidad es el objetivo de muchos programas de desarrollo del liderazgo y de la gestión gubernamental. Por ejemplo, a nivel local, es habitual ofrecer en la valoración comunitaria, la planificación estratégica, el análisis de datos comunitarios y el desarrollo de las instituciones; es decir, ayudar a crear y apoyar a las agencias de desarrollo económico y comunitario. A nivel nacional, desde mediados de los años ochenta, el gobierno del Estado en España interviene en un programa de modernización. Este último tiene como objetivo el desarrollo de la capacidad nacional y subnacional en tres grandes áreas: las estrategias v técnicas administrativas, la renovación y motivación de los recursos humanos y el desarrollo de los principios de la gestión del área funcional (Bañón, 1992).
3. Exenciones, programas modelo, programación especial Este enfoque se basa realmente en varios de los enfoques previos de la GIG, pero en vez de emplear medios de entre los permitidos, los gobiernos necesitan alguna forma de tratamiento local “asimétrico” que no se suele ajustar ni técnica ni aparentemente a las normas, reglas, reglamentos o directrices, pero sí que favorece los objetivos de los agentes locales. Estos esfuerzos pueden adoptar muchas formas, aunque en la GIG generalmente implican la petición de una exención oficial para un reglamento o condición de un programa, una suspensión o modificación de los múltiples requisitos/regulaciones de programas, o las alteraciones en las condiciones tributarias mediante la redefinición del programa como modelo o experimento, así como otras formas de tratamiento fiscal único. Tales esfuerzos, con frecuencia, son esenciales para impulsar un programa concreto cuando las normas en sí mismas constituyen el obstáculo a efectos generales para alcanzar los objetivos de ese programa. Al contrario de algunas interpretaciones erróneas, estos esfuerzos no son ilegales, puesto que se trata de negociar una aprobación oficial para eliminar algún obstáculo. Tampoco carecen de ética, ya que el terreno de juego está ostensiblemente abierto a todos los que persigan tales ajustes de gestión para conseguir sus fines. Estos esfuerzos se articulan en base a los otros enfoques porque es un liderazgo efectivo y bien orientado, actuando en nombre de gobiernos con un alto grado de capacidad que utiliza y aprovecha sus contactos intergubernamentales y canales de comunicación regulares para reconocer y eliminar los obstáculos que se le interpongan.
4. Desregulación y flexibilidad regulatoria negociada Este enfoque supone una variante sobre lo descrito anteriormente. Se trata de que los gestores pretenden cambiar un reglamento o una norma según su aplicación a una situación particular si ésta impide desarrollar un programa, o si puede suponer un coste muy alto para su propia jurisdicción. La cuestión de ayuda o ajuste regulatoria no es nada fácil porque la mayoría de los objetivos de tales reglamentos persiguen importantes fines nacionales; p. ej., la protección ambiental, el acceso de los minusválidos a las instalaciones públicas o la igualdad de oportunidades laborales. Pero la aplicación universal y estándar puede convertirse en un impedimento para el desarrollo (Stenberg, 1992). Además, muchas regulaciones no tienen una sola 21 aplicación, es decir, condicionan las actuaciones en un área debido a otra legislación. En los EE. UU., por ejemplo, las ayudas financieras a las localidades para el tratamiento de aguas residuales pueden comportar en otra parte el incumplimiento de otras normas tales como las reguladoras de aire limpio. Los agentes gubernamentales siempre tendrán que calcular los costes y beneficios –políticos o económicos– de seguir adelante con un proyecto, de buscar ayuda para superar una norma cuyos efectos potencialmente sean adversos.
5. Elaboración conjunta de políticas o colaboración en el proceso de la elaboración de políticas Una herramienta de creciente importancia en la GIG consiste en la participación de los gobiernos afectados en la elaboración de conjunta o “compartida” de políticas de manera formal o informal para realizar los propósitos generales. Puesto que los programas son financiados cada vez en mayor medida por el gobierno central, pero llevados a cabo por gobiernos intermedios, gobiernos locales y organizaciones locales no gubernamentales, la interdependencia correspondiente genera una mayor necesidad de interacción en el gobierno más allá de la frase tradicional “nosotros proponemos” y “ellos disponen”. Resulta necesaria una acción más concertada, en la que las partes afectadas, o sus representantes, vayan más allá de la aprobación/autorización inicial, y elaboren estrategias prácticas de implantación (Agranoff, 1992). Como ha afirmado claramente Hanf (1978), “la capacidad de las unidades de decisión individuales es tan dependiente de otras unidades además de sus propias elecciones que la principal tarea es servir políticas coordinadas”. Como resultado, la colaboración en la elaboración de políticas exige la intervención de los gobiernos de nivel superior en un proceso de la GIG con agentes subnacionales, superando su tradicional postura mediante 22 controles legales de cumplimiento, medidas para hacer respetar las reglas y las auditorías fiscales o, como mantiene Kaufman (1986), la búsqueda de “dirección, control y evaluación”.
6. Disminución del alcance de la supervisión central Corno se ha indicado en el apartado anterior, muchas transacciones de la GIG se basan en si los gobiernos receptores/regulados cumplen las normas, han seguido las directrices o se ajustan a los principios de auditoría. Si bien no cabe duda de que tales interacciones son convenientes. lo que ha sucedido con demasiada frecuencia es que se han convertido en la esencia del proceso de la GIG y representan otra variación de forma por encima del objetivo en la gestión pública. Estos esfuerzos tienen el efecto de desviar la energía intergubernamental de los resultados. Como un mecanismo para evitar la mentalidad de cumplimiento, la gestión basado en el rendimiento de la actuación se emplea de forma frecuente para asegurar que el programa se está cumpliendo.

redes Un enfoque de la GIG cada vez más relevante es la participación a nivel de la implantación en redes horizontales para ayudar a llevar a cabo programas y lograr sus propósitos. Muchas políticas, afirman Hjern y Poner (1981), se desarrollan a través de estructuras horizontales, o grupos de organizaciones o de partes relevantes de las organizaciones. Estas. a pesar de perseguir diversos objetivos individuales, actúan de una forma no-jerárquica siguiendo una cierta racionalidad programática y motivadas por un propósito común que permite que los directivos sean capaces de trabajar conjuntamente. Aquí Hjern y Porter se refieren específicamente a los agentes locales que implantan programas nacionales. pero otros investigadores han subrayado la eficacia del trabajo dentro de una estructura de redes a niveles interlocales (Bennett, 1990; Flora y Flora, 1990: Green et al., 1990). El estudio realizado por Green, por ejemplo, examinó 105 proyectos de autodesarrollo local clasificándolos en tres categorías –preservación histórica/turismo, desarrollo comunitario (fondos de créditos, instalaciones sanitarias, etc.) y desarrollo comercial e industrial– y, prácticamente, todos ellos implicaban redes horizontales con la presencia de empresas locales o intereses comerciales, el gobierno local y organizaciones de desarrollo local. Otro rasgo destacado era que un número muy reducido de estos proyectos aprovechaba también sus conexiones con redes regionales, sobrepasando el ámbito de un solo gobierno local.

VIII. Conclusión: tendencias en la RIG En este último apartado se intentará resumir la discusión anterior en una serie de conclusiones respecto a la situación actual de las RIG/GIG, proponiendo áreas adicionales de posible interés para los directivos gubernamentales profesionales. La identificación de las principales tendencias respecto a las últimas prácticas intergubernamentales en las administraciones occidentales indica que muchos países se están enfrentando a problemas intergubernamentales similares. A. Nuevas estructuras gubernamentales La primera tendencia es el realineamiento de las estructuras gubernamentales nacionales y subnacionales y la creación de otras nuevas a fin de facilitar el funcionamiento del Estado de Bienestar y acomodar las nuevas y emergentes demandas políticas.

La reorganización del gobierno local, y sobre todo la consolidación de los pequeños gobiernos locales del norte de Europa, constituye un aspecto a considerar (Dente y Kjellberg, 1988; Page y Goldsmith, 1987). Como se mencionó anteriormente, otro aspecto es la creación de organismos regionales a efectos de planificación, operaciones y representación. En los EE. UU., la regionalización subestatal aumentó considerablemente durante los años sesenta y setenta, antes de disminuir en los ochenta. Sin embargo, en algunas zonas de Europa –Francia. Alemania, Italia. España– se han fortalecido los gobiernos regionales como una alternativa a la consolidación de los gobiernos locales (Picard y Zariski, 1987: Sharpe, 1988). Como se ha observado, alguno de estos nuevos gobiernos ha asumido más responsabilidades que las de planificación y coordinación, ya que les corresponden también responsabilidades legislativas y operativas. En España han sido transferidas competencias en muchas áreas de programas nacionales a las comunidades autónomas.

1. Devolución de responsabilidades operativas Esta tendencia es obviamente una consecuencia del principio de descentralización. A medida que un gobierno nacional se va extendiendo, y lo hace de una forma no-ejecutante, impulsa una gran expansión en los niveles inferiores, lanzando los programas sobre las comunidades locales (Peters, 1988; Rose. 1984). Sin embargo, este movimiento descendente se ha producido por más motivos que los meramente administrativos. Existe una mayor preocupación por la diversidad de las políticas públicas, permitiendo que el suministro de servicios se ajuste a las demandas locales concretas. Además, han surgido crecientes demandas políticas para controlar a nivel subnacional los recursos (recaudación fiscal) originados en esas comunidades.
2. El desplazamiento hacia abajo de las cargas financieras Paralelamente a la delegación de programas, han aparecido expectativas del gobierno nacional para que los gobiernos subnacionales financien una mayor parte de los programas. Esto no ha sido forzosamente un corolario de la devolución de programas, sino una consecuencia de la crisis financiera global del Estado de Bienestar. A raíz de la creciente demanda política de servicios sociales y a la vez que los recursos han dejado de crecer, se ha visto un intento de traspasar los costes a los gobiernos subnacionales (Walker, )1991). Los gobiernos centrales no están solamente reduciendo los niveles de subvenciones y financiación, sino que están aumentando las condiciones impuestas a los subnacionales.
3. Influencies central sobre la financiación subnacional Un corolario de la crisis financiera global del Estado de Bienestar es la disminución de los ingresos públicos y el agravamiento de los déficits presupuestarios. Por ello, en la mayoría de los países se han producido recortes en el crecimiento del gasto del sector público. Esto ha supuesto la necesidad nacional de gestionar la política fiscal a través del control del gasto de los gobiernos subnacionales. Aunque el caso más visible se dio en Gran Bretaña durante la administración de Thatcher, se han introducidos controles sobre el gasto de los gobiernos locales en varios países (Elander y Montin, 1990; Wiltshire, 1992). Otros medios de control central incluyen los instrumentos nacionales para recuperar costes, tales como son la imposición de tarifas para el usuario, cuotas a pagar por los servicios en función del nivel de salario, las licencias o cuotas de utilización para el uso público, precios de alquiler por hacer uso de las instalaciones públicas y las tasaciones especiales en caso de realizar mejoras públicas.
4. Prestación innovadora de servicios Las tendencias enumeradas anteriormente, espacialmente las exigencias financieras, han suscitado un interés por reducir el gobierno y buscar mecanismos alternativos de acción. En cierta medida, el interés por desplazar las fronteras de gobierno se extiende más allá de la presión fiscal. Algunos creen que un menor grado de gobierno reportará más beneficios, ya que la producción gubernamental es ineficiente si la comparamos con las alternativas que ofrece el mercado, y que los programas gubernamentales fomentan la dependencia individual y que la dependencia de los gobiernos subnacionales en las subvenciones y ayudas financieras es una creciente y especial forma de dependencia (Bennet, 1990).
5. La eficacia en la gestión de las políticas Una última tendencia se refiere al mayor interés en lograr la eficacia en la gestión. No solamente la presente es una era de GIG, sino que abordar ajustes en los programas resulta claramente insuficiente. Se está prestando una creciente atención a la efectividad o eficacia de los programas. Tradicionalmente. los temas de preocupación administrativos en las RIG se han basado en el cumplimiento: vigilancia legal, auditorías fiscales e inspecciones. Como se ha afirmado. el enfoque de la GIG ha sido limar diferencias y fraguar los compromisos marginales para lograr resultados. Hoy en día, está cobrando relevancia una nueva dimensión que trata de la eficacia del programa, planteándose la cuestión básica: ¿está funcionando el programa?”. Esto exige la fijación de objetivos de programa más claros y el establecimiento de los criterios de actuación por parte de los políticos y administradores de forma interactiva (Wholey, 1983).

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